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发布时间：2021-01-20 05:26:07 阅读：次来源：护墙板厂家

新土改分歧未弥合国土部试点回归“保守”

历经国务院常务会议、中央深化改革领导小组（以下简称“深改组”）等多个关键程序审议通过后，土地制度改革的顶层设计方案已经进入落实阶段。作为新土改工作的牵头部门，国土资源部已经开始遴选市县进行相关领域的试点工作。

然而，试点工作的启动，并不意味着此前的分歧得以弥合。在涉及农村集体经营性建设用地直接入市流转范围的关键问题上，其范围被界定为“存量”，这一范围定义意味着在一定时间内，能够直接入市流转的农村集体经营性建设用地，只是原有用于开办乡镇企业的农村集体建设用地。

与此同时，经过多次讨论，农村宅基地入市流转的试点，也基本被限制在农村集体经济组织范围内。相比于此前国土资源部上报的颇具探索和创新的方案，出于寻找最大共识的考虑，新土改的试点趋向稳妥，在外界看来暂时回归“保守”。

遴选试点

“应该说试点遴选的工作一直在做，在制定最初方案的时候，就已经开始考虑了，现在深改组、国务院对顶层设计的方案审议通过之后，试点遴选的工作已经进入到确定的阶段了。”2月11日上午，国土资源部一位不愿具名的内部人士告诉《中国经营报》记者。

2014年12月2日，中共中央总书记习近平主持召开深改组会议，审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。此后，国务院常务会议下发有关工作安排，开展土地管理制度改革试点，试点工作拟于2017年结束。

实际上，在讨论起草《意见》的过程中，就开展试点的问题，地方政府与国土资源部已多有沟通。多位地方国土资源厅的人士告诉记者，对于改革试点，地方“比较有热情”。一些已经在农村集体建设用地、宅基地等领域进行探索的市县，也希望借此争取试点资质。

按照当前国土资源部的工作计划，对于选定的试点区域，将首先要求试点区域所在地国土资源主管部门制定试点工作方案，由于试点方案将涉及规划、土地、税收、财政、产业等多方面的问题。

目前包括东部地区、中部地区、西部地区都有省份向国土资源部表达了有意申请有关土地管理制度改革工作的试点地区选择，但截至目前，这些省份尚未收到来自国土资源部的正式答复。

“不出意外的话，试点主要集中在市县一级，一方面会照顾到不同情况的典型地区，另一方面，也会在已做出探索的地区中，做出一定的选择。”2月10日，一位接近国土资源部的权威人士向记者表示。

原则锁定

按照中央深改组和国务院常务会议审定通过的《意见》，试点工作将主要集中在缩小征地范围、农村集体经营性建设用地入市流转、农村宅基地入市流转三个方面，而地方政府主要有较高热情参与的试点，则是后两项，即农村集体经营性建设用地流转和农村宅基地入市流转。

尽管截至记者发稿时止，国土资源部尚未确认试点市县的名单，但鉴于地方对试点的热情较高，国土资源部需要明确试点选择的基本原则。目前，国土资源部拟定的试点地区的选择原则，已经基本上得到了国务院的认可。

对于试点地区的安排原则，将本着“在各种经济发展条件的不同区域内选择典型”的原则，即在经济发达地区、经济欠发达地区、经济不发达地区审慎选择试点，小范围试点总结经验后，再行推开，而按照国务院的要求，试点将封闭运行。

记者了解到，试点工作将优先在国家综合配套改革试验区和国家发展改革委综合改革试点、农村改革试验区、农村综合改革示范试点、新型城镇化综合试点、宅基地改革试点、征地制度改革试点以及存量集体经营性建设用地数量较多的市县中选择。经济欠发达地区，优先选择国家确定的扶贫市、县。

在新近公布的《国家新型城镇化综合试点方案》中，包括江苏省、北京通州、浙江嘉兴、福建莆田等地的试点方案，均已包含集体建设用地入市的相关内容。

按照国土资源部此前的工作计划，试点工作希望在2014年4季度开展，但是从目前的情况看，这一计划将向后顺延——直到在2月6日举行的国务院常务会议上，才通过了报请全国人大授权，在试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》等有关规定的决定草案。

基于共识

虽然土地管理制度改革即将进入试点阶段，但是，这并不意味着此前各方对于土地改革路径、方式的分歧得以完全弥合。多位接近决策层的权威人士均表示，现在得以审议通过的《意见》实际上是各方“求同存异”的结果。

中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在国务院新闻办就中央一号文件组织的发布会上表示，“坦率地讲，现在大家的认识并不一致，有一些方面分歧比较大，有一些问题可能看得还不是很清楚。”

在诸多分歧当中，农村集体经营性建设用地的范围界定、农村宅基地流转范围的界定，是分歧的焦点所在。国土资源部虽然之前递交了较为创新和探索的方案，但与中农办等方面的理解、意见存在争议，最终为了使新土改的顶层设计得以尽快送交审议，只保留了相对具有共识的内容。

国土资源部提交的试点方案最初规定集体经营性建设用地限定在规划确定的产业用地范围内，按照存量优先、增量补充的原则顺序入市。所谓存量，即是当前为兴办乡镇企业所使用的农村集体土地，增量部分则实际上是乡镇企业用地以外的农村经营建设用地。

但最终，能够直接入市流转的土地实际上只包括现有的乡镇企业用地，范围大为缩小。

而在国土资源部提交的农村宅基地改革试点方案中，曾涉及村庄内部退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用，实现宅基地财产性收益。

此外，农户初次分配的宅基地，继续实行规定面积内无偿取得，有条件地区试行有偿选位；超标占用宅基地和一户多宅的，超过部分实行有偿使用；集体经济组织成员因有偿流转或退还宅基地后再次申请的，可有偿取得；非集体经济组织成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，实行有偿使用；农户可自愿有偿退出宅基地等。

但是，在最终的方案中，还是将农村宅基地流转的范围，严格限定在农村集体经济组织内部。